Региональная демократия

Анализ 60 глубинных интервью с представителями региональной элиты позволил нам понять, как выглядит картина мира региональных чиновников высокого ранга. Они довольны сложившейся в российской политике неокорпоративной системой, боятся массовых протестов — но при этом начинают осознавать важность публичной политики, когда натыкаются на препятствия на федеральном уровне.

Губернаторы молчат

После осени 2011 года большая часть губернаторов оставалась в стороне от федеральной политической дискуссии. В тех городах, где проходили протесты (а их было в сумме более 100), наиболее активными медийными фигурами были представители местных отделений «Единой России». Региональные власти ограничивались в основном краткими жесткими высказываниями, и то это были, скорее, попытки оправдаться перед федеральной властью, чем наладить диалог с оппозицией. Например, Георгий Полтавченко увидел в митингах «хорошо спланированную провокацию», а Рамзан Кадыров посоветовал федеральным властям «посадить врагов России», на них выходящих.

Такая стратегия — оставаться над схваткой — соответствует общей картине мира региональных чиновников. Мы проводили интервью с представителями региональных властей о возможной протестной активности в регионах начиная с 2010 года. Моими коллегами и соавторами были Томас Ремингтон из Университета Эмори, а также Марк Урнов и Антон Соболев из НИУ ВШЭ. Исследование было частью проекта по изучению запроса на демократию и модернизацию со стороны регионального среднего класса в России.

Наш интерес был обусловлен тем, что региональные режимы в России довольно закрыты и непубличны, большинство значимых групп интересов инкорпорированы в региональную элиту и решают внутренние проблемы кулуарно. Соответственно, у скептически настроенного жителя региона есть два варианта выражения своей позиции: уличный протест или интеграция в наиболее близкую ему группу интересов, «корпоративную среду».

Пенсионеры — главная угроза

С точки зрения протестов, больше всего региональные власти беспокоит не средний класс, а пенсионеры. Во-первых, когда пенсионеры выходят на митинги, к ним негласно присоединяется еще некоторая часть жителей. «Средний класс не выходит на улицы. Я могу сказать, что акции все время бывают очень скромные [по количеству людей]. Но [есть] такая мягкая солидарность с пенсионерами. Потому что, когда пенсионеры перекрыли проезжую часть, они делали это в разгар рабочего дня, перекрыв магистрали, и даже выезд за город блокировали. И когда спрашивали водителей, они отвечали, что это, конечно, неудобно, но они понимают. И солидарность они проявили», — говорит один из респондентов.

Во-вторых, пенсионеры в регионах более способны к коллективному действию, чем средний класс. В-третьих, пенсионеры — базовый электорат власти, за который региональные чиновники отчитываются перед центром. Соответственно, внимание региональных властей к «пенсионерским» митингам всегда выше. Во многих регионах оппозиция уже привлекает организации пенсионеров, чтобы протест был эффективнее.

Если протест имеет не социально-экономический, а политический контекст, власть дает оппозиционерам крайне ограниченный набор возможностей. Чиновники считают, что нужно привлекать все стороны за стол переговоров и открыты для контактов именно в «корпоративной» логике. Региональные протестующие, однако, не видят в этом смысла: «Власть не желает участвовать в дискуссиях... Даже не то чтобы не ходит на те площадки, которые общественность организует. Это просто явное, очевидное, осознанное и продуманное нежелание показывать свою позицию по какому-то вопросу».

Как принимаются решения в регионах

Судя по мнению опрошенных нами региональных чиновников, общие закономерности политического процесса в регионах таковы. Все политические, принципиальные решения принимаются внутри бюрократии, а те институты, которые изначально должны были служить публичными площадками (законодательные собрания регионов, Общественная палата), играют роль технических инструментов. В этом региональные политические режимы буквально копируют федеральный центр. Чиновники признаются, что в парламентах преимущественно обсуждаются административные, а не политические вопросы. Все они признают существование неформального «табу на повестку дня»; причем некоторые из них сами хотели бы увеличения градуса дискуссии на организуемых властью форумах: «Да, дебаты бывают, но в рамках дозволенного, я бы так сказала».

Чиновники прислушиваются к мнению улиц только в том случае, если митинги собрали внушительное количество граждан и посвящены региональной, а не общефедеральной проблеме. Проблемы федерального масштаба региональные власти стремятся не выпускать в публичный дискурс.

В интервью мы задавали вопросы о протестной активности разных социальных групп, пытаясь оценить, какие методы политической активности являлись наиболее успешными, и нашли несколько интересных примеров эффективных митингов — их устраивало бизнес-сообщество.

«В большей степени, когда власть наступала на какие-то жизненно важные для бизнеса структуры — закрытие рынков, — предприниматели устояли. Даже когда возникла необходимость переноса торговых площадей, мы сделали предпринимателям какие-то льготы. Естественно, они организовывали митинги протеста, демонстрации, шествия, пикеты. Эти действия сумели повлиять. Но такого жесткого диалога, чтобы власти прислушивались к предпринимателям, пока нет. Хотя декларируют официально, что с бизнесом сотрудничают: приглашают на круглые столы, проводят совещания и так далее. Но реального влияния нет».

«Поскольку усилия руководства страны в значительной мере сосредотачиваются в экономической сфере, и как бы мы ни говорили, очевидно, что в последние 15 лет проводится все-таки либеральный курс; понятно, что в этом смысле „Единая Россия“ в большей степени как никто либо другой из партий защищает интересы бизнеса. Но она это делает не потому, что бизнес есть внутри этой партии, а потому что у руководства страны — руководства партии, есть четкая зависимость политической стабильности и социальной, политической ситуации от состояния экономики».

Региональные чиновники оказываются гораздо более рыночно настроенными, чем это может следовать из программных документов партии власти:

«Мы сверху давим по-жесткому, эффективный-неэффективный; а снизу народ к этому не привык, он хочет есть. И менталитет у нас какой: ты профессор, а я прачка, мы должны жить в одном доме, и у нас должно быть все одинаково. Как только появляется вопрос „чем я хуже тебя“, можно ставить крест на всем, ни о каком развитии и речи не может быть».

«На поле среднего класса соревноваться с партией власти очень тяжело. Потому что степень интеграции бизнеса и власти достаточно велика. Я сейчас не о каких-то коррупционных составляющих говорю. Просто всегда бизнес ориентирован на власть. Во всех странах мира! Везде практически бизнес поддерживает правящие коалиции или, например, переходит к оппозиции, если правящая коалиция не справляется с функцией социально-политической стабильности, которая дает основу для экономического развития. Вот, собственно говоря, здесь все понятно».

Ученые неоднократно сравнивали российский политический режим с классическим «неокорпоративизмом», то есть режимом взаимодействия групп интересов, при котором решения сначала принимаются внутри иерархии, а потом выносятся в публичное пространство. Причем чиновники-регионалы уверены, что в их регионе такая модель взаимодействия общества и власти работает — в отличие от федерального центра.

«Я знаю очень много таких примеров [влияния общественных объединений на принятие решений]. Но одно дело, когда красиво на картинке по телевизору, когда встает Путин, и все правительство расплывается: „Да-да, как вы правы...“ Здесь немножко мудрее все сделано. Они у нас включены в процесс подготовки решений на всех этапах, на этих предварительных этапах они уже доказывают свое предварительное мнение, и мы меняем свои наработки, какие-то свои предложения. Поэтому на поверхность айсберга уже выходит согласованное с ними мнение».

«Если возникают проблемы, то все сразу же прибегают в городскую, районную или краевую администрацию; если проблемы нет, мы их заваливаем вопросами: „Выскажите свое предложение“».

Региональные чиновники считают, что именно они ответственны за консолидацию интересов в регионах:

«Малый и средний бизнес пока в России в целом так устроен, что он не понимает, что ему нужно представительство своих интересов. Ну, то есть, как он понимает это, как представительство личных интересов, а не сообщества. И именно поэтому те же правые в результате в своей кампании избирательной, вы помните, натолкнулись на то, что „доделим не доделенное“ и перешли по лексике фактически к коммунистам . Да-да... Вот почему? Ровно потому, что они при этом поняли всю эту бесперспективность постоянного обращения к теме малого и среднего бизнеса в таком общественном дискурсе. Вот личные интересы — это да, а как общие-то — так-то с большим трудом. И все эти „Опоры России“, „Деловые России“ и так далее, они все больше как бы паразитируют на внимании, собственно говоря, федерального центра, там президента, премьера к этой теме нежели к реальным представителям этого класса. Поэтому значительная доля наших усилий тратится сейчас на то, чтобы их собрать и организовать хоть какой-то с ними диалог. Но это происходит с большим трудом. С большим трудом!»

Описание респондента практически точно соответствует неокорпоративной модели, за тем исключением, что обсуждение проходит за закрытыми дверями. В условиях (1) нестабильности институциональной среды, (2) сильного влияния федерального правительства на стратегии региональной власти, (3) сужения публичного пространства и (4) неэффективной работы механизмов обратной связи самый рациональный способ обсуждения и принятия политических решений — это неформальное взаимодействие групп интересов с различными группами внутри административной иерархии.

Нужна ли региональным властям демократия?

Однако важно, что региональные чиновники отдают себе отчет: такая система снижает эффективность их собственной работы.

Во-первых, к чиновникам «без очереди» и по знакомству приходят люди, чьи проблемы можно было бы решить стандартным регламентированным образом: «Перестаньте кого ни попадя подводить! Вы понимаете значимость на коротком периоде! Вы же понимаете, что человека перегружаете, канал перегружаете — канал должен быть чистым! Масса вопросов может решиться — тупо пошел, записался на прием, зашел и решил вопрос».

Во-вторых, сами чиновники из-за недостатка публичности не понимают, как оценивается их политика.

«Да, у нас самое большое гражданское общество и мы больше всех бодаемся. Мы развиваем все это. Мы говорим: „Мы будем пользоваться вашими силами, а вы проводите гражданскую общественную экспертизу наших проектов. Мы будем использовать ваш потенциал. Ради бога“».

«Вы знаете, даже наши круглые столы, это не совсем дискуссии. Я ни разу не была на нормальном круглом столе, где был бы нормальный диспут. Каждый отчитывает свое скорее. А так, чтобы была настоящая дискуссия, не имела счастья на таких бывать».

«Когда я был депутатом, я занимался очень плотно водочным бизнесом, поэтому каждый раз я выступал, я вставал: „Так, коллеги, в заксобрании я лоббирую водочников, но сейчас я буду говорить на другую тему“. Я постоянно вешал на себя этот лейбл, чтобы люди правильно понимали. Сейчас я лоббист. Нужно отчертить этот термин от глупостей. Любой депутат по принципу лоббист, он лоббирует ту социальную группу, которая его выдвинула. Когда господин Грызлов сказал, что Дума не место для дискуссий, я оглох. Это как раз место для дискуссий, где сконцентрированы условно лучшие представители тех или иных социальных групп, где есть публичная дискуссия, как сделать так, чтобы было бы всем лучше».

Это понимание у региональных властей наступает в довольно неожиданный момент: они сталкиваются с непониманием со стороны федеральной власти.

«Но есть нехороший ряд тенденций. Вот недавно сделана была стратегия [развития региона]. То есть с экспертами и властью была согласована. Ее передали в правительство. Я не знаю, что там с ней делали в правительстве, но цели и задачи выкинули, плюс убрали проекты, которые были включены в число приоритетных проектов, но появились бредовые проекты, которые лоббирует „Единая Россия“, и в трех местах стратегии этот бред прописан. Ну как это так?! У всех сейчас, как говорится, глаза по семь копеек. На каком этапе это произошло?!»

[О бюджетной политике:] «Мне очень сложно честно ответить на этот вопрос. С одной стороны, я чиновник Министерства экономики, который отвечает за наполнение бюджета, то есть в том числе за поступление налогов от предпринимательской деятельности, с другой стороны, я [по должности] должен всячески содействовать развитию малого и среднего бизнеса. В этой части я должен предлагать решения, которые будут стимулировать предпринимательскую активность, это в том числе снижение налоговой нагрузки, упрощение процедур, связанных с налогообложением, ведением налоговой отчетности и так далее. Предложения мы делаем, но не всегда эти предложения принимаются на вышестоящем уровне».

Региональная политика копирует основные федеральные тенденции: отсутствие публичности, борьба с оппозицией, сведение работы парламентов к технической регламентации, решение ключевых политических вопросов в кулуарах. Однако если федеральная элита полностью удовлетворена созданными ею правилами игры, то региональные чиновники — не совсем.

Последняя из приведенных цитат показывает двойственное положение региональных чиновников: надо и политически, и фискально отчитываться перед федеральным центром и поддерживать региональное развитие. И выходит, что федеральным чиновникам, гнущим свою линию, противостоит не всем довольный класс компетентных региональных специалистов. Они осознают важность публичной дискуссии, уставая от подковерной борьбы. Конечно, надеяться, что эти настроения сами по себе дадут толчок к демократизации, наивно. Но недовольные региональные чиновники могут стать союзниками для сторонников политических реформ.

Ирина Соболева
«РМ»
27.05.2013

«Отличник»

Олег Кувшинников сохранил свое место в списке губернаторов-отличников фонда «Петербургская политика» и Коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг».

Губернатора Вологодской области эксперты по пятибалльной шкале оценили на «5». Сильными сторонами Губернатора Вологодчины были названы популярность и отсутствие явных внутриэлитных конфликтов. Среди слабых отмечены акции протеста работников ряда предприятий в связи с долгами по зарплате. Положение Олега Кувшинникова в рейтинге политической выживаемости губернаторов можно назвать стабильным. В 2012 году его деятельность также оценивалась в «5» баллов.

Добавим, что по итогам последнего рейтинга число губернаторов — «отличников» возросло с 14 до 16. В список вошли новички: врио главы Дагестана Рамазан Абдулатипов и Магаданской области Владимир Печеный, а также сибирские губернаторы, которые менее года назад сменили глав регионов с большим стажем (Омская и Томска области). Среди лидеров рейтинга остались главы Мордовии, Татарстана, Чечни, Москвы.

Наименьшие шансы сохранить кресло, по оценкам политологов, у глав Владимирской, Орловской, Курганской областей и Удмуртии. Трое из получивших двойки губернаторов управляют регионами более 15 лет, только главу Орловской области назначили на должность четыре года назад. Все они старше 60 лет. Половина глав регионов, 41 губернатор, получили оценку «четыре», 22 — «тройки».