Бронепоезд для Путина. Зачем президенту Госсовет?

На минувшей неделе Госдума одобрила первый пакет поправок, вытекающих из изменённой Конституции. В первом чтении приняты президентский законопроект «О правительстве РФ», а также поправки в законы о Конституционном суде (КС) и прокуратуре. Председатель комитета Госдумы по госстроительству Павел Крашенинников заявил, что законопроекты вытекают из поправок в Конституцию, которые вступили в действие 4 июля.

И буквально на следующий день Владимир Путин внёс в Госдуму долгожданный и один из наиболее загадочных законопроектов — о Госсовете. Предложение закрепить статус этого органа в обновленной Конституции породило различные версии о его роли в новой структуре власти.

Ещё в январе, когда Владимир Путин в своём послании парламенту 15 января 2020 года выступил с инициативой придать прежнему совещательному Госсовету формально-конституционный статус, в среде губернаторов — членов Госсовета — эта идея вызывала большое воодушевление. Тогда, комментируя новость, губернатор Вологодской области Олег Кувшинников заявил, что Владимир Путин «поступил мудро», решив изменить роль глав регионов в структуре управления страной. В понимании Кувшинникова Госсовет должен из совещательного органа превратиться в важнейшую часть исполнительной власти. Этим, полагает губернатор, президент подчеркнул, что «Россия — жёсткая президентская республика».

«Я не знаю, какой статус я получу, как член Госсовета, — скромно отметил вологодский губернатор, — но совершенно точно, что наш, губернаторов, статус будет выше, чем сейчас. Я вижу, как работают другие институты власти. На их фоне Государственный совет работает максимально эффективно».

Это было одно из первых мнений. Но до сих пор единства и определённости в оценке роли Госсовета среди экспертов не наблюдается.

В январе многие эксперты предполагали, что обновленный Госсовет может стать альтернативным органом власти и даже возможным местом работы Владимира Путина после окончания его четвёртого президентского срока.

Однако такую возможность сначала отверг сам президент, выступивший против «губительного двоевластия», а после принятия поправки об обнулении сроков утратила актуальность и проблема трудоустройства действующего президента. Тем не менее внесенный в среду в Думу законопроект предоставляет Госсовету ряд новых функций и полномочий.

Его председателем, как и прежде, будет глава государства, а в его состав войдут премьер, спикеры Госдумы и Совета федерации, руководитель администрации президента (АП) и главы регионов.

Кроме них, членами Госсовета по решению президента могут стать представители думских партий, местного самоуправления и «иные лица». Согласно законопроекту, решения Госсовета будут оформляться за подписью его председателя. Свои рекомендации по вопросам стратегического планирования Госсовет может направлять в правительство, регионы и муниципальные образования. Помимо этого в своем решении Госсовет может указать на необходимость принятия новых законов или изменения действующих, однако права законодательной инициативы у него не будет, поскольку перечень субъектов такой инициативы, закрепленный в Конституции, не изменился.

Законопроект о Госсовете примечателен ещё и тем, что в нём впервые раскрывается понятие «единая система публичной власти», также появившееся в обновленной Конституции.

Под ней понимаются федеральные и региональные органы госвласти, иные госорганы и органы местного самоуправления «в их совокупности», осуществляющие свою деятельность «в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий социально-экономического развития государства».

Эксперты допускают, что теоретически Госсовет может превратиться в весьма влиятельный орган, но на практике это будет зависеть от его состава и намерений президента.

По мнению одних аналитиков, в законе описан «некий обтекаемый государственный орган», который вроде и может на что-то претендовать, но напрямую это не сформулировано.

Другие считают, что Госсовет может стать средством гармонизации взаимоотношений федерального Центра и региональной власти. А в ситуации нарастания политической субъектности региональных элит, Госсовет неизбежно станет усиливаться, сразу же после первого заседания в новом формате.

Осведомлённый источник «Коммерсанта», например, близкий к администрации президента поясняет, что изменения «конституционного дизайна» изначально и должны были всех запутать: «Вроде ничего не поменялось. Но стало больше всего: полномочий, органов и т. д.». По замыслу конституционной реформы реальную силу орган получает не за счет полномочий, а за счет присутствия в нем сильных игроков, подчеркивает собеседник: «Силу задает не конституционный фактор, а личностный. Где самые сильные игроки собираются — там и круто. Это наше всё». А «хороший инструмент» сгодится для любых целей, добавляет он.

Правда, возникает невольный конфликт между Госсоветом и Администрацией президента. Но осведомлённые источники утверждают, что двоевластия Госсовета и АП никто не допустит. Первоначально Госсовет будет, несомненно, как и сейчас, курироваться АП, и только усилит его, в том числе по линии контроля за правительством, за реализацией национальных целей (в региональном разрезе).

Однако необходимость контролировать публичную активность глав регионов на самом высоком уровне, который обеспечивается участием в работе Госсовета президента, неизбежно заставит административные усилия перетекать из АП в аппарат Госсовета. Как песок в песочных часах ресурсы и полномочия будут перетекать из неконституционного органа (АП) — в конституционный (Госсовет).

Иными словами, сохраняется вероятность девальвации суперинститута АП, у которого останутся лишь функции обеспечения протокольных и хозяйственных мероприятий президента, с переходом внутриполитических функций в Госсовет, а внешнеполитических — в Совбез. Но диверсификация функций и полномочий даже не главное. Самое главное — начнётся переход от неформальных, административно-бюрократических методов политического управления, к более оформленным, политическим, публичным, согласовательным.

И тогда из чисто формального, консультационного органа Госсовет, по мере усиления его значимости и влияния, начиная с первого резонансного выступления на нем одного их глав регионов, вполне может превратиться в суперплощадку надпартийного чрезвычайного соборного управления национальными проектами/стратегиями внутреннего развития страны.

Важным институтом, казалось бы, уже похороненного транзита власти. Тем самым «бронепоездом», который всегда должен стоять под парами на запасном пути, ожидая прибытия президента...

Илья Неведомский
СамолётЪ