Сыр-бор

15 апреля 237 депутатов Государственной Думы проголосовали «за», а 148 высказались против поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый ещё 6 октября 2003 года, и запустивший в своё время полномасштабную реформу органов местного самоуправления.

Главным новшеством поправок, возбудивших общественное мнение, стала отмена прямых выборов мэров городов. О необходимости перемен в организации местного самоуправления в декабре 2013 года заявил президент России Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию. Причём тогда Владимир Владимирович особо подчеркнул, что выборы мэров нужно сохранить, правда, не уточнил в каком виде.

В документе, вынесенном на голосование, предполагает создание в России нового вида административных единиц — городских округов с внутригородским делением (на муниципальные образование). Преобразование уже существующих городских округов в округа с внутригородским делением будет происходить по решению региональных властей «с учетом мнения населения соответствующего городского округа», говорится в законопроекте. Предусматривает ли это проведение местного референдума, не уточняется.

В городах, в которых образуют внутригородские районы, жители будут напрямую выбирать только депутатов муниципальных советов. Из числа этих депутатов впоследствии будут формировать общегородской парламент. Мэров городов будут выбирать из числа депутатов городской думы.

Иллюзия обмана

Впрочем, было бы неправильно говорить о том, что существующий закон о МСУ идеален. Он так и не стал, как говорится в специальном разделе свежего доклада Общественной палаты РФ, посвященного состоянию гражданского общества, инструментом «самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения». С этим согласен и один из соавторов прежнего закона, бывший губернатор Вологодской области Вячеслав Позгалёв. Иначе Вячеслав Евгеньевич не вошёл бы в состав авторского коллектива, подготовившие законодательную инициативу по изменению системы МСУ. «Мы верили тогда, что, если дать людям свободу, они распорядятся ею на пользу обществу и государству, — вспоминал бывший губернатор в своём поздравлении землякам по случаю праздника самоуправления. — И такие примеры были, когда целые города развивались благодаря инициативам депутатов и органов местного самоуправления. Одним из них стал Череповец». Правда, практически все успехи упомянутого Позгалёвым Череповца пришлись на период относительно слабой федеральной власти в стране, когда её субъекты старательно «переваривали» тот самый суверенитет, которым щедро поделился с ними первый президент Борис Ельцин.

Постепенно, параллельно с выстраиванием новым президентом государственной властной вертикали, падал интерес граждан к возможностям МСУ, которые становились всё более декларативными. Авторы уже упомянутого доклада ОП РФ в качестве подтверждения этого тезиса приводят данные о снижении явки на местных выборах, прошедших в сентябре 2013 года, зафиксировавших своего рода исторический минимум — явка во многих крупных городах была ниже 20 %.

Налицо низкий уровень общественной инициативы на низовом уровне, иждивенческая позиция граждан, ожидающих, что все за них должны устроить власти, отсутствие у граждан желания участвовать в какой-либо форме в решении местных вопросов. Можно лишь спорить о причинах такого положения вещей. Автору этих строк приходилось слышать (в частности, от всё того же Вячеслава Позгалёва) утверждение о том, что во всём виновата советская власть, разрушившая традиции российского самоуправления, расцветшего накануне 1914-го года.

Но распространено так же мнение и о том, что гражданская пассивность россиян на местном уровне следствие социальных трансформаций последних 20 лет, с их массовым переездом граждан из сел в города, из малых городов в крупные мегаполисы, разрушением соседских связей и ростом индивидуализма.

Люди живут в одном месте, а работают в другом: работа и дорога отнимают практически все время. Для взаимодействия с соседями не остается ни возможности, ни сил. С другой стороны, даже в деревнях сегодня личное общение все больше заменяется просмотром телевизора или общением в социальных сетях. Все это создает принципиально новую реальность, новые формы общественной активности, которые не всегда совместимы с привычными моделями местного самоуправления.

Ситуация усугубляется тем, что вместо истинной общественной активности в некоторых муниципалитетах взращиваются имитационно-демонстрационные ее формы. Большинство механизмов общественного участия (референдумы, собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан; правотворческая инициатива) зачастую остаются невостребованными или превращаются из формы народного волеизъявления в его имитацию.

В докладе Общественной палаты подчёркивается, что на «местном уровне фактически отсутствует практика согласования интересов различных групп граждан, не работают механизмы переговоров. И потому различные взгляды на пути решения той или иной проблемы быстро трансформируются в политическое и, зачастую, личностное противостояние, при котором никакие компромиссы уже невозможны».

Достроение вертикали

Таким образом, диагноз давно известен, но способны ли излечить болезнь свежие поправки к закону о местном самоуправлении? Отчасти ответ можно было попробовать получить, изучив опыт пилотного проекта новой системы МСУ в Волгограде, запущенного по методике Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ), которая лежит и в основе принятого депутатами Госдумы законопроекта. В Волгограде предполагается создание в городских районах общественных дум, не имеющих ни бюджетов, ни полномочий, с единственной функцией общественного контроля, рассказал «Ведомостям» куратор проекта Николай Миронов.

Наиболее распространенное определение, встречающееся по отношению к местному самоуправление, формулируется примерно так: МСУ наиболее близкий к населению уровень власти. Но приблизить власть к народу можно по-разному. Можно попытаться разбудить в населении желание решать значительную часть вопросов своей жизнедеятельности на месте. А можно просто достроить «до двери» существующую властную вертикаль. Именно последнего варианта, как наиболее вероятного и опасаются многочисленные критики закона. Судя по всему, на него рассчитывают и главы регионов. Во всяком случае, анализ последних встреч вологодского губернатора с главами районов и его выступлений по поводу МСУ позволяет предположить, что Олег Кувшинников рассматривает местное самоуправление, в качестве некоего продолжения областной администрации, выполняющей на местах определённые, специфические функции: обратной связи с населением, оптимизации бюджетных расходов, в последнее время еще и как уполномоченных по приёму сторонних инвесторов.

И, в общем-то, районные начальники не очень с этим спорят (да, наверное, не очень и поспоришь). Об этом, собственно, губернатору при личной встрече накануне принятия поправок в закон об МСУ доложил председатель ассоциации «Совет муниципальных образований Вологодской области» Александр Гордеев: «В целом обновленный закон на территории Вологодской области поддерживается, однако предложенный формат нуждается в некой шлифовке». Отмечая целесообразность упомянутого в законопроекте привлечения к руководству профессиональных управленцев, представители «местновластного» сообщества Вологодчины, тем не менее, очень осторожно указывают на то, что предлагаемые законопроектом изменения оправданы только для крупных мегаполисов. Что всё же есть вопросы, решение которых должно остаться на уровне сельских поселений. Что многие районы уверены: глава муниципального образования все-таки должен избираться на муниципальных выборах...

Кстати, тот же ИСЭПИ уже выдвинул в качестве одной из поправок ко второму чтению законопроекта возможность «передать определение способа избрания главы муниципального образования на усмотрение субъекта РФ, по согласованию с населением муниципального образования» (при этом речь идет только о городских поселениях и внутригородских районах). Эвфемизм «Субъект РФ» на практике чаще всего расшифровывается однозначно: «губернатор», самовластие которого в регионах сегодня практически лишено противовесов. И новый закон такое положение только укрепляет. Продление государственной власти до нынешнего верхнего уровня МСУ без должного финансирования приведет к тому, что граждане станут ругать уже не местную власть, как сейчас, а государственную, предупредил глава Минвод Константин Гамаюнов. Идеи ИСЭПИ раскритиковали эксперты свердловского отделения ВСМС, сказал Тимченко; они предполагают создать внутригородские районы с самостоятельными бюджетами. Такая система в Уфе показала, что делить бюджет на семь кусков не следует, сказал экс-мэр Уфы, депутат Госдумы Павел Качкаев.

Депутат Госдумы Дмитрий Гудков отмечает: на прямых выборах будут избираться лишь районные депутаты, из которых будут формироваться городские думы. Гордумам поручат назначать главу города и вместе с властями региона — сити-менеджера. Независимые депутаты еще могут избраться в районные собрания, но невозможно представить, что провластное большинство делегирует их в городские думы, опасается Гудков.

Есть мнение

Своё мнение по поводу нового законодательства, регулирующего систему местного самоуправления, есть у членов фракции КПРФ в Законодательном собрании Вологодской области. «Наша фракция считает, что поправки к 131-му закону — это продолжение политики нашего государства в сфере избирательного законодательства, — уверен депутат-коммунист Александр Оболочков. — Первым шагом был, принятый в январе закон, который позволил не избирать, а назначать губернаторов отдельных субъектов, — объясняли это тем, что на Кавказе нет возможности выбирать, лучше назначить. Следующий этап — предусмотренная поправками двухступенчатая система выборов местной власти. Заставляя депутатов местных и районных советов вариться „в собственном соку“, мы тем самым изолируем массы народа от участия в прямых выборах губернатора, главы города, районного самоуправления...».

Руководитель фракции Александр Морозов обращает внимание на неизбежные дополнительные затраты, которые потребуются для обеспечения функционирования новой системы МСУ: новые (или восстановленные старые) органы самоуправления в городских районах потребуют увеличения штатов чиновничьих администраций, призванных обслуживать возросшее число депутатов. «По грубой прикидке самих чиновников, — говорит Морозов, — только по Вологде и только на содержание дополнительного чиновничьего аппарата понадобится около полумиллиона рублей. Плюс к этому — покупка или аренда помещений и т.д. Но главное, что практически все политические партии будут отсечены. В крупных городах и сельских поселениях. Думаю, что это плохо — это шаг назад. Точно такой же, как муниципальные «фильтры» на выборах губернаторов. Чем-то это напоминает американскую систему выборщиков. И там, а теперь и у нас люди не могут напрямую избирать себе мэра большого или столичного (областного) города, а также главу района.

Поддерживая коллегу, депутат Оболочков обращает внимание на опыт некоторых районов нашей области (Грязовецкий, Великоустюгский и Кирилловский районы), где главы администраций уже избирались из числа депутатов. Что не в лучшую сторону сказалось на их легитимности в глазах населения. Кроме того, предостерегает Александр Николаевич новая «районная» организация МСУ в таких городах, как Вологда и Череповец, может вызвать межбюджетные и управленческие противоречия между разными частями одного города.

Прекрасное далёко

На самом же деле масса проблем отечественной системы местного самоуправления, о которых мы уже упоминали, требует такого инструментария, который выходит за пределы спора о том, как выбирать мэра или главу района. Такие споры, суть — чистая политика — только лишь запутывают и заводят дело в тупик. Поэтому, требования части экспертного сообщества о деполитизации МСУ можно признать весьма разумной мерой. Равно, как и деолигархизацию системы местного самоуправления (особенно актуальную для таких полисов, как Череповец). Диктат одной господствующей партии или одной крупной корпорации одинаково губительны для инициативы самоуправительного обустройства территории, они сужают горизонт выбора вариантов развития и повышают вероятность совершения стратегических управленческих ошибок.

Напротив, актуальной становится задача консолидации гражданского актива, состоящего из инициативных, думающих, предприимчивых людей, представляющих разные общественные страты: предпринимателей, управленцев среднего звена, интеллектуалов, квалифицированных работников. При этом для устранения присущих нашему МСУ слабости и дисфункциональности хорошо бы избежать искушения демагогической деградации, неизбежной при избыточном присутствии в городских думах и прочих низовых выборных органах избыточного числа бюджетников, работников МУПов и других зависимых от местного начальства людей.

Помимо этой важнейшей задачи — консолидации гражданского общества и местных элит, выстраивания на местном уровне фундамента будущих социально-политических лифтов, существуют еще и требующие своего решения экономические задачи. Речь может идти, например, о создание условий для развития территорий и включения органов МСУ в процессы стимулирования экономического роста на принципе субсидиарности. Основывая на этом принципе, можно было бы говорить (а ряд экспертов говорят об этом давно и громко) о включении муниципалитетов во взаимодействии с субъектами РФ в экономические процессы модернизации и развития через механизмы бюджетной стимулирующей политики и госпрограмм. О переходе территорий (муниципалитетов, субрегионов, регионов) от модели «выравнивания» и «сжатия» к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. В тот числе, за счёт наращивания государственного участия, включая госинвестиции. При этом модель развития для территорий должна выстраиваться гибко, с учетом местного потенциала роста и при условии жесткого контроля на основе среднесрочных и долгосрочных целевых показателей, и механизмов оценки эффективности.

Социальные, административные функции местной власти могли бы быть дополнены еще функциями по поддержке перерабатывающих производств и развитию локальных рынков, в том числе их логистической (транспорт, коммуникации, складирование, ГСМ), финансовой и административной (единые центры оказания публичных услуг и т. д.) инфраструктур.

Важным инструментом развития территорий может стать межмуниципальная кооперация, дополненная мерами господдержки для достижения установленных целевых показателей: совместные бюджеты развития, инфраструктурные проекты, привлечение специалистов и т.д.

Одним словом, при правильном подходе можно с успехом и огромной пользой для людей осваивать до сих пор непаханую целину системы местного самоуправления нашей страны. Однако есть опасность, что формальная реализация последних законодательных новаций в этой сфере (со всем «пакетом» угроз, которые мы здесь попытались назвать) может опять отодвинуть решение действительно актуальных проблем МСУ России в «прекрасное далёко».

Юрий Антушевич
«РМ»
24.04.2014

Вологодская ВДНХ

В преддверии Дня местного самоуправления Вологде открылась первая выставка достижений народного хозяйства муниципальных образований, организованная Правительством области.

На двух этажах «Русского дома» разместились экспозиции городских округов и районов, а также продукция предприятий, выпускаемая под маркой «Настоящий Вологодский продукт».

Основная цель «региональной ВДНХ» — укрепление взаимовыгодного сотрудничества между городами, районами и поселениями области, продвижение конкурентоспособной продукции и повышение инвестиционной привлекательности региона.

Источник — Пресс-служба Губернатора ВО